基本案情

　　石某，中共黨員，A省某局黨組書記、局長。2024年11月，石某聯(lián)系B省某局副局長牛某（石某原下屬，2024年9月提任），計劃利用周末時間到B省看望牛某。后石某安排工作人員以A省某局名義，向B省某局制發(fā)開展橫向調(diào)研工作的函。2024年12月某周末，石某未報經(jīng)上級審批同意，乘公車赴B省C市某局及所屬縣局，在牛某的陪同下，走馬觀花參觀業(yè)務(wù)平臺及辦公場所，并與工作人員簡單交流，僅為一般性了解情況，總時長不足2小時。后石某等人在本單位報銷差旅費并領(lǐng)取出差補助。此次橫向調(diào)研活動，無實質(zhì)內(nèi)容、無明確公務(wù)目的，事后未形成調(diào)研成果。

　　分歧意見

　　本案中，對于石某的行為如何定性處理，存在兩種不同的意見。

　　第一種意見認為：石某赴B省開展的該橫向調(diào)研無實質(zhì)內(nèi)容、無明確公務(wù)目的，屬于“工作不實”；將行程安排在周末，客觀上致使B省相關(guān)市縣工作人員被動加班，屬于“增加基層工作負擔”；未深入了解被調(diào)研單位的實際工作情況，屬于“脫離實際”，因此應(yīng)認定其違反中央八項規(guī)定精神和工作紀律，搞形式主義、官僚主義，開展無實質(zhì)內(nèi)容的橫向調(diào)研活動，適用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百三十二條第（六）項（形式主義、官僚主義兜底條款）處理。

　　第二種意見認為：石某的所謂“調(diào)研”并無必要，只是編造的借口，目的是假公務(wù)之名行私人探望之實，且未經(jīng)審批，本質(zhì)上屬于假公濟私，為看望原下屬開展無實質(zhì)內(nèi)容的調(diào)研活動，應(yīng)定性為違反中央八項規(guī)定精神和廉潔紀律，適用《條例》第一百二十一條（廉潔紀律兜底條款）處理；同時，責令石某退賠違規(guī)報銷的差旅費和出差補助。 

　　意見分析

　　筆者同意第二種意見。石某的行為雖存在一定程度的形式主義、官僚主義的表征，但應(yīng)從實際出發(fā)，以多維視角透過現(xiàn)象分析其違紀行為的本質(zhì)。

　　首先，要看是否存在開展調(diào)研的必要性。根據(jù)2023年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》相關(guān)要求，調(diào)查研究要嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定及其實施細則精神，要多到困難多、群眾意見集中、工作打不開局面的地方和單位開展調(diào)研，防止調(diào)查多研究少、情況多分析少，提出的對策建議不解決實際問題等。因此，開展調(diào)研的前提是確有實際工作需要，須有的放矢，有明確的調(diào)研目的和計劃安排，堅持問題導向，重在形成有效成果，推動問題解決。本案中，石某并無真實調(diào)研需求，未制定調(diào)研方案，未聚焦工作實際開展有效的調(diào)研，也未形成任何調(diào)研成果，未按規(guī)定向上級報備，不具有開展調(diào)研的必要性和正當性。石某所謂的“調(diào)研”系臨時起意而編造的借口，是企圖以合法合規(guī)的形式，掩蓋其假公濟私探望原下屬的行為。

　　其次，要看行為人的主觀動機。習近平總書記指出，“形式主義背后是功利主義、實用主義作祟，政績觀錯位、責任心缺失，只想當官不想干事，只想出彩不想擔責，滿足于做表面文章，重顯績不重潛績，重包裝不重實效。官僚主義背后是官本位思想，價值觀走偏、權(quán)力觀扭曲，盲目依賴個人經(jīng)驗和主觀判斷，嚴重脫離實際、脫離群眾。”在認定形式主義、官僚主義問題時，要深入學習領(lǐng)悟習近平總書記重要講話和重要指示批示精神，善于透過現(xiàn)象，抓住問題本質(zhì)。在形式主義、官僚主義問題中，行為人在主觀方面一般存在“只唯領(lǐng)導、不管群眾”的心態(tài)，選擇“只顧表面、不顧實效”的價值取向，不顧自己的行為是否會給人民群眾、黨的形象、黨的事業(yè)造成危害。而本案中，“調(diào)研”只是石某臨時借用的“幌子”，其并未想借此完成上級交辦的某項任務(wù)或“敷衍式”推動本單位的相關(guān)工作，做一些“表面文章”“應(yīng)付差事”。石某真實的目的在于虛構(gòu)公務(wù)事由，給私人出行披上“因公”的外衣，從而“占公家便宜”，使用公款報銷行程路費，蹭地方公務(wù)接待，假公濟私看望原下屬，其性質(zhì)不同于做“表面文章”、搞敷衍應(yīng)付。

　　再次，要看行為的本質(zhì)?！稐l例》第一百三十二條列舉了形式主義、官僚主義問題的多種表現(xiàn)形式，比如熱衷于搞輿論造勢、浮在表面；單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動；脫離實際，不作深入調(diào)查研究，搞隨意決策、機械執(zhí)行；在督查檢查考核等工作中搞層層加碼、過度留痕，增加基層工作負擔等。本案中，石某安排周末“調(diào)研”，雖在一定程度上加重了基層工作人員的負擔，但其行為的本質(zhì)和危害性更在于侵害了黨員干部職務(wù)行為的廉潔性。石某安排的所謂“調(diào)研”披著公務(wù)的外衣，實則為私人探望行為，其使用公款報銷本應(yīng)由個人支付的差旅費等，并讓接待單位負擔不應(yīng)承擔的公務(wù)接待，其本質(zhì)屬于公私不分、假公濟私，將公共資金用于非公務(wù)活動，造成財政資源的浪費，違背了公職人員應(yīng)秉持的廉潔奉公原則。因此，筆者認為，石某開展的“調(diào)研”行為，從本質(zhì)上看屬于違反廉潔紀律的問題，而非形式主義、官僚主義問題。

　　需要指出的是，形式主義、官僚主義是“四風”頑瘴痼疾，不僅是典型的作風問題，更是嚴肅的政治問題。執(zhí)紀實踐中，紀檢監(jiān)察機關(guān)需要對此進行科學精準認定，靶向整治，為基層減負賦能，既不能遺漏對形式主義、官僚主義問題的細致挖掘、準確認定，也不能僅憑其具有形式主義、官僚主義的部分表征就不及其余、片面認定，而是要聚焦行為的本質(zhì)和危害性，將行為的具體違規(guī)要素與黨紀規(guī)定的違紀行為構(gòu)成要件進行比對和分析，統(tǒng)籌考慮有關(guān)行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果，進行精準認定，確保案件處理達到政治效果、紀法效果、社會效果相統(tǒng)一。實踐中，一些部門或單位在開展橫向調(diào)研或考察交流等公務(wù)活動中，如果存在內(nèi)容泛化、缺乏實效，走馬觀花、蜻蜓點水，或“嫌貧愛富”、集中扎堆，搞層層陪同、層層加碼，導致接待單位不堪重負，造成勞民傷財?shù)葒乐睾蠊?，?yīng)認定為形式主義、官僚主義問題。

　　廉潔紀律是黨的各級組織和全體黨員為確保清正廉潔，在從事公務(wù)活動或者其他活動中應(yīng)當遵守的廉潔用權(quán)的行為規(guī)則。此案例也提醒廣大黨員干部，在外出開展調(diào)研時，必須自覺遵守中央八項規(guī)定精神和廉潔紀律，確保調(diào)研有必要、形式程序均合規(guī)、重在解決實際問題，不能巧立名目、假公濟私，借公務(wù)之名行私人探望之實，使用公款報銷非真實的公務(wù)行程費用。（作者 胡征南）